Subject: Eestimaa Loomakaitse Liidu PÖÖRDUMINE Seoses Riigikogule üle antud eelnõuga, mis puudutab hoolimatute koeraomanike rikkumiste ennetamist ja karistamist
From: "Pille Tees" <[email-masked]>
To: <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>,PTA Üldine <[email-masked]>, "Tiina Saron" <[email-masked]>, "PPA" <[email-masked]>, <[email-masked]>, "Barbara Luts" <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, <[email-masked]>, "Justiitsministeerium", "Liisa-Ly Pakosta"
Cc: "juhatus" <[email-masked]>
Date: Fri, 8 Nov 2024 15:49:43 +0200

Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga.
Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada.

Pr Piret Hartmann

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

Hr Tiit Maran

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

Hr Raimond Kaljulaid

[email-masked] 
<mailto:%20raimond.k%61lj%75l%61%69%64%40%72iig%69%6b%6fgu.ee>

Riigikogu põhiseaduskomisjon

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

 <mailto:[email-masked]> [email-masked]

 <mailto:%68%65l%69n.%6ce%69cht%65%72@rii%67ikog%75.ee> 
[email-masked]

Teadmiseks:

Põllumajandus- ja Toiduamet

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

Politsei- ja Piirivalveamet

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

Eesti Linnade ja Valdade Liit

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

Siseministeerium

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

[email-masked] 
<mailto:[email-masked]>

Justiitsministeerium

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

[email-masked] <mailto:[email-masked]>

08.11.2024

PÖÖRDUMINE

Seoses Riigikogule üle antud eelnõuga, mis puudutab hoolimatute koeraomanike 
rikkumiste ennetamist ja karistamist.

Olemasolevate õigusnormide dubleerimine  teises seaduses ei lahenda 
tegelikku probleemi - normide rakendamise (ehk järelevalve) suutmatust. 
Kavandatav sunniraha määr jääb väiksemaks kehtivast.

Palume õigusnormide muutmise asemel tagada kehtivate veterinaarseaduse 
normide rakendamine. Palume kõrvaldada dubleeriva pädevuse, sh põhiseaduse 
vastaste normide rakendamine.

Riigikogule on üle antud eelnõu, mis annab kohalikele omavalitsustele 
volitused vastutustundetute koeraomanike korrale kutsumiseks ja vajadusel 
kuni 6400-eurose sunniraha rakendamiseks. Seaduseelnõu eesmärk on lahendada 
hulkuma pääsenud ohtlike koerte probleemi ning võimaluse tegeleda tõhusamalt 
nende inimestega, kelle koerad kaaskodanikke ohustavad ja hirmutavad. Eelnõu 
seletuskirja kohaselt kõrvaldatakse õiguslik võimaldamaks järelevalve 
teostajal rakendada erimeetmeid rikkuja korrale kutsumiseks. Seoses 
kavandatava eelnõuga juhime tähelepanu järgmisele:

1.       Kavandatav regulatsioon dubleerib kehtivaid norme ning seadusandja 
on eelnõus tõstatud probleemi lahendanud veterinaarseadusega juba 3 aastat 
tagasi. Lahtipääsenud loomadega seotud rikkumiste osas peab ennetavaid 
järelevalve meetmeid  (sh erimeetmeid) veterinaarseaduse alusel rakendama 
Põllumajandus- ja Toiduamet, kellel on ühtlasi ka karistusmenetluse 
algatamise pädevus. Kehtiv sunniraha rakendamise määr on 9600 eurot, mis on 
kõrgem kavandatavast.

Vastavalt kehtivale veterinaarseaduse (VS) § 37 lg-le 1 peab loomapidaja ja 
lemmikloomapidaja tagama oma looma veterinaarnõuete kohase pidamise ja 
rakendama vajalikke meetmeid looma lahtipääsemise vältimiseks. VS § 73 lg 1 
kohaselt veterinaarjärelevalvet teostab ja veterinaarkontrolli teeb 
Põllumajandus- ja Toiduamet. VS § 75 lg 1 kohaselt võib Põllumajandus- ja 
Toiduamet veterinaarseaduses sätestatud veterinaarjärelevalve teostamiseks 
kohaldada korrakaitseseaduse <https://www.riigiteataja.ee/akt/kors#para30> 
§-des 30‒32, 44 ja 49‒53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid 
korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras. Korrakaitseseaduse § 23 lg 
4 alusel on rakendatav sunniraha ülemmäär 9600 eurot, kui eriseaduses ei ole 
sätestatud teisiti. Käesoleval juhul ei ole veterinaarseaduses sätestatud 
erinevat sunniraha määra, mis tähendab, et kehtiv sunniraha üplemäär on juba 
oluliselt kõrgem kavandatavast.  VS § 97 kohaselt on looma pidamise, 
sealhulgas bioturvalisuse veterinaarnõuete rikkumine karistatav 
rahatrahviga. VS § 107 lg 2 kohaselt on väärtegude kohtuväline menetleja 
Põllumajandus- ja Toiduamet.

Veterinaarseaduse kehtestamise seaduse eelnõu seletuskirjas 
(https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/4793e0b9-4d70-4a7a-9df8-f421cce008a6/veterinaarseadus/) 
on välja toodud muuhulgas järgmist:

1)      Veterinaarseaduse jõustumisel tekib loomapidajal kohustus rakendada 
kõiki võimalikke meetmeid looma lahtipääsemise vältimiseks. See kohustus 
puudutab kõiki loomapidajaid. Looma lahtipääsemisega kaasneb oht looma 
tervisele, aga näiteks ka oht inimeste elule ja tervisele ning võimalik on 
ka looma poolt tekitatud materiaalne kahju teistele isikutele.

2)      Eelnõu § 37 lõikes 1 sätestatakse loomapidaja kohustus tagada tema 
looma nõuetekohane pidamine loomapidajale kuuluval või tema kasutuses oleval 
territooriumil. Loomapidaja ja lemmikloomapidaja tagavad oma looma 
veterinaarnõuete kohase pidamise ja rakendavad vajalikke meetmeid looma 
lahtipääsemise vältimiseks. Loomapidajale kuuluva või tema kasutuses oleva 
territooriumi all mõeldakse loomapidamishoonet, -rajatist või loomade 
pidamiseks piiritletud ala, näiteks karjamaad koos ühendusteega. Eestis on 
ette tulnud rohkelt probleeme seoses lahtipääsenud loomadega. Loomad 
põhjustavad majanduslikku kahju, mille üle tõuseb tihti vaidlus loomapidaja 
ja maavaldaja vahel, kelle maale need loomad liiguvad. Halvemal juhul ei ole 
need loomad ka identifitseeritud. Probleeme on nii hulkuvate 
põllumajandusloomade kui ka lemmikloomadega, eeskätt koertega. Üksikisikud, 
kohalikud omavalitsused ja ka korrakaitseorganid on viidanud oma korduvates 
pöördumistes Maaeluministeeriumi poole vajadusele sätestada seaduses nõue, 
et loomapidaja peab tagama oma loomade püsimise tema valdustes. Tekitatud 
materiaalse kahju korral on küll võimalus pöörduda kohtusse, kuid enamiku 
kannatanute jaoks on see liiga keerukas ja aeganõudev. Sageli ei ole 
võimalik ka kõiki kahju tekkimise asjaolusid tõendada. Sellest tulenevalt on 
eelnõus sätestatud loomapidajale selge kohustus rakendada abinõusid looma 
lahtipääsemise ärahoidmiseks.

3)      Mõju loomapidajatele on ühekordne ja mõõdukas seoses kohustusega 
võtta meetmeid oma loomade lahtipääsemise vältimiseks. Kohustus mõjutab 
kõiki inimesi, kes peavad loomi ning kes edaspidi peavad paremini läbi 
mõtlema loomapidamise korralduse oma ettevõttes või kodumajapidamises. Mõju 
on positiivne, kuna loomade lahtipääsemise vähenemisega vähenevad loomade 
poolt naabruses elavatele inimestele põhjustatavad kahjud, samuti väheneb 
loomataudide leviku oht. Kohalikelt omavalitsustel saadud informatsiooni 
kohaselt on põhiliseks probleemiks kodumajapidamistest ära jooksvad koerad 
ja kassid. Ebasoovitavate mõjude risk on vähene, kuna looma lahtipääsemise 
vältimiseks tehtavad kulutused hoiavad ära olukorra, kus looma 
lahtipääsemisega kaasneb näiteks kallaletung inimesele või teiste isikute 
vara hävimine.

4)      Mõju riigiasutustele on positiivne, kuna loomade lahtipääsemise 
vähenemisega vähenevad loomade poolt naabruses elavatele inimestele 
põhjustatavad kahjud ja seeläbi väheneb üldine töökoormus, mis on seotud 
loomade püüdmise, ajutise pidamise, hukkamise ning inimestevaheliste 
konfliktide lahendamisega.

VS sätestab ka korrakaitseorganiste omavahelise koostöö korralduse. 
Veterinaarseaduse § 74 lg 2 kohaselt on mistahes muu korrakaitseorgan, 
haldusorgan või valitsusasutus kohustatud teatama Põllumajandus- ja 
Toiduametile viivitamata rikkumisest, mis võib kujutada ohtu looma või 
inimese tervisele või looma heaolule.

Seega on veterinaarseadusega üheselt ja selgelt juba lahendatud probleem, 
mida dubleerivate sätetega on uuesti lahendama asutud – loomapidajat 
kohustav norm sisaldub veterinaarseaduses, PTA-l on selge ennetavate 
meetmete rakendamise kohustus ja õigus, sh erimeetmete rakendamise õigus aga 
ka karistusmenetluse algatamise õigus. Rakendatav sunniraha ülemmäär on aga 
juba oluliselt kõrgem kui kavandatav 6400 eurot. Seejuures karistusmenetluse 
algatamine veterinaarseaduse alusel ei eelda, et rikkumisega pidanuks 
kaasnema juba raskemad tagajärjed – tervisekahjustus, varaline kahju – nii 
nagu seda täna ja ka kavandatava muudatuste jõustumise korral nõuab kohaliku 
omavalitsuse korralduse seaduse § 663. Veterinaarseaduse alusel saab 
karistada rikkujat ainuüksi seetõttu, et pandi toime rikkumine.

Seega on ilmne, et antud juhul ei seisne probleem mitte seaduste puudumises 
(õiguslikes lünkades) vaid olemasoleva seaduse rakendamise suutmatuses ning 
viimast ei saa mitte kuidagi lahendada dubleerivate normide kehtestamise 
kaudu.

Seetõttu on pigem kriitiline vajadus rakendada esmajoones selliseid 
meetmeid, et pädevust ja kohustust omav järelevalveasutus – Põllumajandus- 
ja Toiduamet – ka tegelikult järelevalvet teostama asuks ja seaduse täitmist 
rikkujatelt nõuaks. Täna ei ole PTA algatanud mitte ühtegi väärteomenetlust 
selliste rikkumiste eest ning sisuliselt ei ole nõudnud loomapidajatelt ka 
VS § 37 kohase kohustuse täitmist ei leebemate ega ka rangemate meetmetega.

Pole saladus, et Põllumajandus- ja Toiduamet on süsteemselt jätnud nii 
veterinaarseaduse, loomakaitseseaduse kui ka muudes valdkondades 
(toiduseadus) oma järelevalvekohustused süsteemselt täitmata. Seda olukorda 
ei saa aga lahendada uute dubleerivate normide kehtestamise kaudu. Liiatigi 
ei ole kavandatavad muudatused kohased  olukorras, kus nn topeltpädevuse 
kinnistamine loob tegelikult õigusselgusetust juurde, samuti olukorras, kus 
on juba teada, et KOV kasside ja koerte pidamise eeskirjad on põhiseaduse 
vastased KOKS vastava volitusnormi põhiseadusevastasuse tõttu (vt järgmine 
punkt).

2.       Omavalitsustele õiguste juurde andmine ja sellega topeltpädevuse 
kinnistamine ei lahenda probleemi, et kasside ja koerte pidamise 
kehtestamise volitusnorm ja sellega olemuslikus seoses  karistusnorm on 
põhiseadusevastane ning sellega on ka omavalitsuste kasside ja koerte 
pdiamise eeskirjad põhiseaduse vastased

Lisaks sellele, et loomade lahtipääsemise vältimise kohustus on kehtestatud 
veterinaarseaduses, sisaldub samasisuline reegel ka omavalitsuste kasside ja 
koerte pidamise eeskirjades. Seega on tegemist dubleeriva pädevusega, mis on 
loonud võimaluse pädevatel asutustel oma kohustui ühel teisele suunata ja 
sellega olukord sootuks lahendamata jätta. Seaduse muutmise vajadus on aga 
märksa süsteemsem ja lahendamist vajab hoopis omavalitsustele kasside  ja 
koerte pidamise eeskirja kehtestamiseks volitust andva normi ja sellega ka 
kõigi eeskirjade põhiseaduse vastasus.

Õiguskantsler on aastaid tagasi ja korduvalt juba osundanud sellele, et 
kohalike omavalitsuste kasside ja koerte pidamise eeskirja kehtestamiseks 
volitust andev KOKS § § 22 lg 1 punkt 362 ja sellega olemuslikult seotud 
karistusnorm KOKS §-s 663 ning sellega ka kõik volitusnormi alusel 
kehtestatud omavalitsuste kasside ja koerte pidamise eeskirjad on 
põhiseaduse vastased – õiguskantsler on sellele selgelt tähelepanu osundanud 
nii 2006. aastal: 
https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri%20m%C3%A4rgukiri%20seaduse%20muutmiseks.pdf, 
kui ka 2010. aastal : https://rahvaalgatus.ee/initiatives/484/files/1379. 
Selline õigusvastane olukord on püsinud muutumatuna ning täna soovitakse 
kavandatavate muudatustega sisuliselt jätkata põhiseaduse vastaste normide 
täitmise rakendamist, sh omandiõigust tugevalt riivaval moel.

Õiguskantsler on viidatud pöördumistes üheselt avaldanud, et seadust, mis 
annaks kohaliku omavalitsuse volikogule õiguse kehtestada mistahes 
piiranguid isikute omandiõiguse teostamisele ja sätestaks nimetatud 
põhiõiguse piiramise sisu, eesmärgi ja ulatuse, täna ei eksisteeri. 
Õiguskantsler avaldas selgelt, et täna kasside ja koerte pidamise 
eeskirjades olevad normid tuleb kehtestada üldiselt ja kõikidele ühtselt 
kehtivate piirangutena seaduses, kuivõrd seadusandja peab kõik põhiõiguste 
seisukohalt olulised küsimused otsustama ise.  PS § 3 lõikest 1 tulenevalt 
ei tohi seadusandja delegeerida põhiõiguste seisukohalt oluliste küsimuste 
reguleerimist kohalikule omavalitsusele. KOKS § 22 lg 1 punktiga 362 on 
seadusandja aga täies ulatuses delegeerinud kohalike omavalitsuste 
volikogudele õiguse ja kohustuse kehtestada koerte ja kasside pidamise 
piirangud, mis on vajalikud inimeste elu ja tervise ning avaliku korra 
kaitse eesmärgil. Seetõttu on KOKS § 22 lg 1 p 362 ning sellega olemuslikult 
seotud KOKS § 663 vastuolus põhiseadusega.

Eelnõu algatajad on juhtinud tähelepanu õiguskantsleri märgukirjale 
https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Kohaliku%20omavalitsuse%20j%C3%A4relevalve%20KOKS-i%20alusel%20kehtestatavate%20eeskirjade%20t%C3%A4itmise%20%C3%BCle.pdf , 
mille kohaselt ei tohiks järelevalvepädevus omavalitsuse kasside  ja koerte 
eeskirjade täitmise üle oleneda sellest, kas omavalitsus rakendab KOKS §-s 
531 sätestatut või mitte ehk kas omavalitsus moodustab järelevalveks pädeva 
korrakaitseüksuse või mitte. Antud juhul jääb aga täielikult tähelepanuta 
fakt, et järelevalve ei sõltu üksnes mitte sellest, kas korrakaitseüksus on 
moodustatud, vaid ka sellest, kas omavalitsus on üldse kasside ja koerte 
pidamise eeskirja kehtestanud ja millised reeglid on sinna kirjutatud.

Pole saladust, et omavalitsustes kehtivad erineva sisuga eeskirjad. See, 
millise sisuga ja piirangute ja nõuete ulatusega saab olema ühe omavalitsuse 
kasside ja koerte pidamise eeskiri, sõltub põhimõtteliselt iga kohaliku 
omavalitsuse volikogu liikmete subjektiivsest arusaamast selle kohta, mida 
eeskiri peaks sisaldama ning millised piirangud ja nõuded on konkreetse 
volikogu liikmete arvates üldse asjakohased. Paraku ei ole see arusaam 
omavalitsustes ühesugune ning selgust ei aita luua ka põhiseadusevastane 
KOKS volitusnorm. Sõltuvalt omavalitusest erinevad ka need nõuded, mis 
kohustavad loomapidajat tagama teiste inimeste ja loomade turvalisuse ja 
heakorra – nt nõuded jalutusrihma kasutamise kohta, hügieeni tagamise nõuded 
avalikus kohas, suukorvi kasutamise nõuded, ühistranspordis loomaga 
reisimise nõuded, territooriumi piiratuse ja tähistamise nõuded jne. Ka on 
palju probleeme sellega, et omavalitsused kehtestavad piiranguid ja nõudeid, 
mis on ka oma sisult põhiseaduse vastased  - nt hulkuvate loomade toitmise 
keeld, sh selle võrdsustamine loomapidajaks olemisega (vt nt õiguskantsleri 
pöördumist Rakvere valla poole 07.07.2020 
<https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Rakvere%20valla%20koerte%20ja%20kasside%20pidamise%20eeskirja%20%C2%A7%206.pdf> 
või Tapa valla poole 
<https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_margukiri_hulkuvate_loomade_toitmise_keelamine.pdf> 
 ), loomade arvu  piiramine perekonnas (vt nt Kuressaare eeskirja juhtumit 
<https://www.postimees.ee/1964121/oiguskantsler-nouab-kuressaare-koduloomade-eeskirja-muutmist> 
või Martna eeskirja juhtumit 
<https://www.ohtuleht.ee/336260/oiguskantsler-uuris-koduloomade-arvu-piiramist> 
 ).

Ühtlasi pole saladust, et eeskirjad dubleerivad omakorda ka seaduste 
nõudeid. Tihti reguleeritakse KOV eeskirjadega küsimusi, mis on juba teiste 
õigusaktidega reguleeritud (nt loomatauditõrjega seonduvat, loomade heaoluga 
seonduvat). Sellega on õigusselgusetus märksa suurem ning ehkki seadus 
võimaldab karistada isikuid rangemalt ja rakendada meetmeid tõhusamalt, siis 
omavalitsuste topeltpädevus samas küsimuses toob kaasa olukorra, kus juba 
menetluse algatanud haldusorgan on kohustatud selle haldusmenetluse seaduse 
kohaselt lõpuni viima. Kui omavalitsus hakkab nt looma heaolu kontrollima 
eeskirja alusel, siis jäävad rakendamata meetmeid, mida saab rakendada 
seaduse järgi pädev riiklik järelevalveasutus - Põllumajandus- ja Toiduamet 
(sh menetluse algatamine loomapidamiskeelu rakendamiseks).

Lisaks ei saa jätta kuidagi tähelepanuta, et  kuivõrd omavalitsuste kasside 
ja koerte pidamise eeskirjad on kehtestatud põhiseaduse vastase normi 
alusel, tähendab see praktikas seda, et kui rikkuja võetakse eeskirja 
rikkumise eest vastutusele (nt määratakse rahatrahv, rakendatakse sunniraha) 
või teostatakse eeskirja kontrollimiseks järelevalvemenetlust (nt 
rakendatakse sunniraha, et rikkumised lõpetataks), siis saab see isik, kelle 
suhtes sanktsioone või sundi rakendatakse, vaidlustada normide põhiseaduse 
vastasusele tuginedes trahviotsuse või sunniraha määramise edukalt kohtus – 
st et vaidlustaja saavutab kohtus vastava trahviotsuse või sunniraha 
määramise tühistamise.

Seega on jätkuvalt esmajoones oluline kõrvaldada KOKS § 22 lg 1 p 362 ja § 
663 vastuolu põhiseadusega. ELL hinnangul ei ole mõistlikku vajadust hoida 
dubleerivat ja ebaselget topeltpädevust ning kuivõrd veterinaarseaduses on 
osaliselt juba eeskirja nõudeid reguleeritud (lahtipääsemise vältimise 
kohustus), siis on mõistlik ka muud inimeste elu ja tervise ning avaliku 
korra kaitse normid kehtestada seadusega.

Käesolevas pöördumises viidatud õiguskantsleri pöördumistest nähtuvalt on 
eeltoodud KOKS sätete põhiseaduse vastasusega nõustunud ajas ka erinevad 
ministeeriumid (regionaalministeerium, justiitsministeerium, 
siseministeerium jne). Ühtlasi on ministeeriumite tasandil peetud 
vajalikuks, et vastavad reeglid ja järelevalve normid on reguleeritud 
seadusega, mitte iga omavalitsuse suva järgi kehtestatud eeksirjadega.

Eeltoodust tulenevalt palume:

1)      Võtta tõsiselt meetmeid selleks, et riiklikuks järelevalveks pädev 
Põllumajandus- ja Toiduamet asuks nii kõnealuses valdkonnas (lahtipääsenud 
loomad) kui ka muudes ameti pädevusse jäävates valdkondades ka tegelikult 
oma järelevalvekohustust täitma, samuti rakendama karistusi – konkreetselt 
antud juhul nõudma rikkujatelt veterinaarseaduse täitmist ja vajadusel 
agatada karistusmenetlused;

2)      Kõrvaldada põhiseaduse vastane olukord, kus kasside  ja koerte 
pidamise eeskirjad ja nende kehtestamise aluseks olevad normid on 
põhiseaduse vastased – ELL hinnangul tuleb kaotada dubleeriv pädevus sootuks 
ning jätta lahtipääsenud loomade rikkumiste ennetav ja karistav pädevus 
üksnes Põllumajandus- ja Toiduametile. Juhul, kui lisaks kehtivale loomade 
lahtipääsemise vältimise kohustusele on vajadus kehtestada inimeste elu ja 
tervise ning avaliku korra kaitse eesmärgil täiendavad piirangud, siis 
kehtestada need seadusega.

Pille Tees

Eestimaa Loomakaitse Liit